黨的二十屆四中全會(huì)將“美麗中國(guó)建設(shè)取得新的重大進(jìn)展”確定為“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，強(qiáng)調(diào)以碳達(dá)峰碳中和為牽引，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)。大氣污染防治是世界性難題，系統(tǒng)研究世界主要城市的治污歷程，對(duì)于我們推進(jìn)“十五五”時(shí)期美麗中國(guó)建設(shè)具有重要啟示意義。

 

　　各國(guó)大氣環(huán)境治理策略不斷升級(jí)

 

　　縱觀世界主要城市的大氣治理歷程，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，治理策略也隨之不斷升級(jí)。

 

　　第一階段是20世紀(jì)中葉應(yīng)對(duì)煤煙型污染，核心策略是能源替代。英國(guó)倫敦1952年煙霧事件導(dǎo)致約12000人死亡，此后英國(guó)1956年頒布《清潔空氣法》，設(shè)立煙霧控制區(qū)，用天然氣和電力替代煤炭。美國(guó)匹茲堡曾煤煙污染嚴(yán)重到白天需要開(kāi)路燈，第二次世界大戰(zhàn)后，通過(guò)實(shí)施煙霧控制條例，嚴(yán)格限制燃煤、推廣天然氣供暖，到1954年煙霧污染減少90%。

 

　　第二階段是20世紀(jì)60年代起應(yīng)對(duì)光化學(xué)煙霧，核心策略是通過(guò)提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)倒逼產(chǎn)業(yè)升級(jí)。美國(guó)洛杉磯從1943年起飽受光化學(xué)煙霧之害，率先確定機(jī)動(dòng)車尾氣是主要污染源，1966年加州制定全美首個(gè)尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，并大力發(fā)展公共交通。日本東京在20世紀(jì)70年代光化學(xué)煙霧頻發(fā)后修訂《大氣污染防治法》，1992年實(shí)施《汽車氮氧化物法》。希臘雅典則從1982年起通過(guò)單雙號(hào)限行緩解交通污染。

 

　　第三階段是21世紀(jì)治理復(fù)合型污染，核心策略是多措并舉、系統(tǒng)施策。韓國(guó)首爾2003年頒布《首都圈空氣質(zhì)量改善特別法》，淘汰老舊柴油車的同時(shí)擴(kuò)大天然氣供應(yīng)、強(qiáng)化工業(yè)管控。墨西哥首都墨西哥城1992年被聯(lián)合國(guó)列為“全球污染最嚴(yán)重的城市”，此后開(kāi)始采取尾號(hào)限行、汽油無(wú)鉛化、煉油廠外遷等綜合措施，從1995年起又連續(xù)實(shí)施四期空氣質(zhì)量改善計(jì)劃，促使污染水平大幅下降。

 

　　同時(shí)，區(qū)域協(xié)同治理成為治污新趨勢(shì)。例如，法國(guó)巴黎所在的法蘭西島大區(qū)建立統(tǒng)一監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，天氣污染時(shí)協(xié)同推進(jìn)限行限產(chǎn)措施；米蘭與倫巴第大區(qū)其他城市則統(tǒng)一治理標(biāo)準(zhǔn)、共享數(shù)據(jù)；歐盟層面則通過(guò)《國(guó)家排放上限指令》約束成員國(guó)的排放總量，形成跨國(guó)治理合力。

 

　　我國(guó)大氣污染治理成就與挑戰(zhàn)并存

 

　　我國(guó)的大氣污染防治起步雖晚，但發(fā)展迅速。特別是“十三五”以來(lái)，我國(guó)大氣污染防治取得歷史性成就。2024年，全國(guó)地級(jí)及以上城市PM2.5平均濃度較2015年下降超過(guò)40％，重污染天數(shù)減少90％以上。北京PM2.5年均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至2024年的30.5微克/立方米，降幅達(dá)65.9％，藍(lán)天白云成為首都的常態(tài)。

 

　　這些成績(jī)的取得，得益于我國(guó)建立的具有中國(guó)特色的大氣污染防治體系。從2013年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》到2018年《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，再到2023年《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動(dòng)計(jì)劃》，構(gòu)建了長(zhǎng)期穩(wěn)定的頂層設(shè)計(jì)框架，形成了制度化、系統(tǒng)化的治理路徑。我國(guó)建成了全球規(guī)模最大的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，涵蓋大氣、水、土等要素的國(guó)家直接監(jiān)測(cè)站點(diǎn)達(dá)到3.3萬(wàn)個(gè)，地方監(jiān)測(cè)點(diǎn)位近30萬(wàn)個(gè)，形成了“天空地海”一體化監(jiān)測(cè)體系，為精準(zhǔn)治污提供了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

 

　　但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)大氣污染防治仍處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵期。一方面，傳統(tǒng)污染源尚未根本消除，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤的狀況仍未根本改變。另一方面，新的污染問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，臭氧污染上升，PM2.5和臭氧協(xié)同控制難度加大。此外，一些領(lǐng)域的污染防治相對(duì)薄弱，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)的氨排放、秸稈焚燒、散煤燃燒等問(wèn)題，需要引起足夠重視。

 

　　多措并舉推進(jìn)大氣環(huán)境治理

 

　　黨的二十屆四中全會(huì)為“十五五”時(shí)期美麗中國(guó)建設(shè)擘畫(huà)了宏偉藍(lán)圖。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹全會(huì)精神，以全球視野審視大氣污染防治工作，既要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更要立足中國(guó)實(shí)際，走出一條中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)道路。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面發(fā)力。

 

　　第一，把碳達(dá)峰碳中和作為深化結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵牽引。能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是大氣污染防治的根本。“十五五”時(shí)期，應(yīng)把碳達(dá)峰碳中和作為推動(dòng)大氣污染防治的重要抓手，加快構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，在發(fā)展新能源的同時(shí)提高非化石能源消費(fèi)比重，在推進(jìn)煤炭清潔高效利用的同時(shí)降低化石能源消費(fèi)總量，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)培育綠色新質(zhì)生產(chǎn)力。

 

　　第二，依靠科技創(chuàng)新，持續(xù)提升治污水平。隨著PM2.5和臭氧協(xié)同控制難度加大，傳統(tǒng)方法減排空間收窄，科技創(chuàng)新的作用日益凸顯。“十五五”時(shí)期，應(yīng)加強(qiáng)大氣污染成因機(jī)理和防治技術(shù)研究，發(fā)展一體化監(jiān)測(cè)體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)提升污染溯源和預(yù)報(bào)預(yù)警能力，同時(shí)重視培育環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)，推動(dòng)治污與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力相結(jié)合。

 

　　第三，強(qiáng)化法治建設(shè)，鞏固治污成果。大氣污染防治是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，需要用法治的剛性約束防止反彈。“十五五”時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂，完善大氣污染防治法律法規(guī)體系，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法以保持嚴(yán)打環(huán)境違法行為的高壓態(tài)勢(shì)，并通過(guò)完善環(huán)境公益訴訟制度、健全環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制來(lái)保障公眾環(huán)境權(quán)益。

 

　　第四，深化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，形成治污合力。大氣污染具有明顯的區(qū)域性特征，污染物會(huì)隨氣象條件在區(qū)域內(nèi)相互傳輸。“十五五”時(shí)期，應(yīng)深化京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治，并探索建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境治理市場(chǎng)化機(jī)制，讓各地在治污中既有壓力也有動(dòng)力，從而形成區(qū)域治污合力。

 

　　第五，樹(shù)立系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理。世界主要城市的大氣污染防治重點(diǎn)在工業(yè)和交通方面，這與其高度城市化特征相關(guān)。而我國(guó)仍處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，廣大農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)的散煤燃燒、秸稈焚燒、農(nóng)業(yè)氨排放等問(wèn)題不容忽視。“十五五”時(shí)期，應(yīng)在鞏固城市治污成果的同時(shí)，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村納入大氣污染防治的整體框架，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌補(bǔ)齊治理短板。

 

　　相信通過(guò)全社會(huì)的共同努力，美麗中國(guó)建設(shè)必將取得新的更大成就，我們的天會(huì)更藍(lán)、山會(huì)更綠、水會(huì)更清。

 

（本文系北京社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“世界主要全球城市大氣污染防治歷程研究”階段性研究成果。）

 

作者：北京市農(nóng)林科學(xué)院數(shù)據(jù)科學(xué)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員 杜洪燕